(Perú) Formalización de la propiedad informal y acceso a nueva vivienda. ¿Qué hacer?

Por: José Luis Quilcate Tirado*

En el imperio inca y, aún desde antes, se extendió el uso de las “pirqas”, que son construcciones artesanales de piedra sobre piedra, utilizadas para nivelar las laderas de los cerros, edificaciones, por cierto, exitosas en la arquitectura inca, de la cual, hasta ahora, tenemos claros vestigios.

Sin embargo, dicha técnica ha servido de base, en algunos lugares de Lima y el resto del país, por habitantes de la ciudad, que sostienen sus precarias viviendas sobre este tipo de construcciones y, en esa base, asientan o improvisan paredes de cartón o de triplay, que sirven de morada a quienes no tienen acceso a vivienda.

Esta situación se ha incrementado, debido a lo inaccesible que les resulta conseguir una vivienda, por la falta de capacidad de pago o, en la mayoría de los casos, a que ya no existe suelo disponible para asentarse en mejores condiciones.

La informalidad de la propiedad urbana en el Perú es tal, que las grandes ciudades se han erigido sobre la base de invasiones a la propiedad privada y estatal. Si bien es cierto, el Estado ha logrado formalizar a un gran volumen de predios a través de sus organismos especializados y con facultades para ello, llámense municipalidades o a través de la agencia de formalización de la propiedad urbana en el país[1]; existe un remanente importante de predios informales, cuyas condiciones fácticas hacen más complejo el proceso de formalización y, en algunos casos, resulta imposible dicho proceso por estar en zona de riesgo no mitigable o porque las posesiones no cumplen con los plazos legales para ser tituladas[2].

Conforme lo evidencia Hernando de Soto, en su libro “El Otro Sendero”, los procesos de edificación y habilitaciones urbanas, incluidas algunas más formales, como las realizadas en Lince (1921), Jesús María (1923), Magdalena Vieja (1924) y San Isidro (1926), en algún momento tuvieron aspectos que lindaban con la informalidad, por no cumplir con los requisitos previstos en la normativa que la regulaba (De Soto, El otro sendero pág,35)[3].

Entonces, resulta válido preguntarnos, si en el sector más pudiente de la sociedad se evadían estos trámites, ¿que podría suceder en los sectores con escasos recursos, económicos y al margen del sector formal?

De Soto presenta un estudio detallado del proceso e hitos históricos del crecimiento urbano en el sector informal, que incluyen los procesos y actuaciones previas para la invasión de terrenos, principalmente estatales, que incluyó alguna invasión consentida, como la sucedida en Huaycán; pues ante la falta de celeridad y oportunidad, por parte de los funciones responsables en la formalización del terreno, no les quedo más alternativa a las autoridades de ese entonces, el alcalde de Lima, Alfonso Barrantes Lingán y del Ministro de Vivienda, Javier Velarde Aspíllaga, que consentir dicha invasión (pág. 58). De igual manera, en el referido estudio, De Soto presenta evidencia, de cómo las compras ilegales de terrenos fueron actuaciones cotidianas, con el fin de obtener la posesión del terreno y de las distintas formas de asociatividad, para la adquisición de terrenos con fines de vivienda.

Las barreras burocráticas y la no correspondencia de las normas con los requerimientos reales de la población, fueron y son un incentivo para que ésta desarrolle reglas paralelas que le permitan encontrar soluciones a sus necesidades.

Hoy, como ayer, en materia de formalización de la propiedad predial, mientras el derecho nacional regula múltiples situaciones de la vida social, entre las que se encuentran las reglas para la construcción de viviendas, el reconocimiento de la propiedad privada y su acceso al registro; existe aún una dinámica social que se desarrolla al margen de dicha normativa y que no accede al reconocimiento formal.

  1. La formalización de la propiedad urbano informal.

Sobre la base del diagnóstico y propuestas en materia de formalización de la propiedad informal, realizada por Hernando de Soto, se creó en el año 1996 la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI[4], hoy elevado a la categoría de Organismo.

Se estableció una política nacional orientada a la titulación masiva con la entrega de títulos de propiedad registrados, con lo cual el valor generado con estos nuevos instrumentos, supera ampliamente, los beneficios que otorgaban los títulos entregados por las municipalidades.

El sistema legal de reconocimiento de propiedad, a través de la entrega de títulos de propiedad registrados, supuso un cambio cualitativo y cuantitativo en materia de formalización.  En primer lugar, porque se trata de títulos que, al momento de su entrega al ciudadano, ya constan inscritos en los registros públicos (antes las autoridades entregaban títulos sin registrar y, en muchos casos, más de un título sobre un mismo predio). Además, estos títulos cuentan con la seguridad de haberse adecuado a sus antecedentes registrales y, al estar inscritos, tienen la protección para oponer el derecho frente a cualquier otra persona que se considere propietaria; es decir, ante concurrencia de acreedores se prefiere al propietario con derecho inscrito  (art. 1135 del Código Civil)[5]. En segundo lugar, el alto volumen de títulos entregados, que supone más de dos millones y medio de nuevos propietarios de terrenos urbanos, por lo que la base de titulares registrales se ha incrementado considerablemente.

Una propiedad registrada reduce los costos de transacción en la contratación, en la medida que el sistema legal asigna derechos bien definidos al titular con derecho inscrito y garantiza, a quien de buena fe contrata con él, la prevalencia de su derecho, una vez registrado éste.

Desde el punto de vista de eficiencia en la contratación, esta fórmula resulta más rentable socialmente. Ronald Coase, al estudiar los costos sociales sostiene que “Para llevar a cabo transacciones de mercado, es necesario, entre otras cosas, descubrir con quien deseamos transar, informar a la gente que deseamos intercambiar y en qué términos, conducir conversaciones que lleven a un convenio (…). Estas operaciones son, a menudo, muy costosas; suficientemente costosas para evitar transacciones que se llevarían a cabo en un mundo en el que el sistema de precios funcionase sin costos[6].

Bajo esta lógica y teniendo en cuenta la política pública de formalización de la propiedad urbana, al igual que de la propiedad rural, podemos considerar que, el sistema de transferencia de propiedad inmueble vigente en el Perú, según el cual el solo consenso transfiere la propiedad, recogido en el art.  949 del Código Civil[7] debería ser revisado; puesto que, en lugar de  propiciar el incentivo para mantener la formalidad predial, lo que hace es incrementar las condiciones, para que ésta se mantenga.

Dado el nuevo estado de la formalización, la consecuencia lógica sería pasar a una nueva fórmula de transferencia de propiedad inmueble, que privilegie el registro como mecanismo de validez de la misma, con lo cual se legitimaría el sistema formal y, además, tendría pleno valor la Seguridad Jurídica, que brinda los Registros Públicos, como una de las garantías de su Sistema.

El jurista Jorge Avendaño Valdez, al hacer un recuento en el desarrollo del curso de Derecho Reales en la PUCP, cuenta su paso como integrante de la comisión destinada a proponer la reforma del Código Civil de 1936 y la “batalla” que dio en ella para que, en la transferencia de bienes, se tuviera en cuenta el título (causa jurídica de la transmisión o negocio jurídico) y el modo (hecho que da lugar a la transferencia, como el registro o la entrega del bien o tradición).  Si bien en la transferencia de bienes muebles[8] se conservó la tradición, como hecho que da lugar a la transferencia, no fue así para el caso de bienes inmuebles, pues de acuerdo al artículo 949 del Código Civil, basta con la sola obligación de enajenar, para que el acreedor tenga la calidad de propietario del bien, ya que no se exige el registro de la transferencia como hecho que da lugar a la misma (Avendaño, revista Themis)[9]. Si queremos mantener la coherencia del esfuerzo estatal realizado para incorporar a los propietarios informales en los Registros Públicos, resultaría importante retomar propuestas como las mencionadas y establecer como modo de transferencia de los bienes inmuebles, empezando por los ya registrados, su inscripción en el registro.

En efecto, la titulación y registro de propiedad en posesiones informales, ha permitido que gran parte de la población se incorpore al sistema formal de intercambio de bienes y de acceso al crédito, caso contrario, aún se encontraría excluida del sistema formal de reconocimiento de propiedad y de la seguridad jurídica que ello conlleva, por lo que resulta de vital importancia el mantenimiento de estos propietarios en la formalidad.

  1. Nuevo estado de informalidad de predios formalizados: El caos por la no inscripción de segundos actos.

Los procesos de titulación delimitan y reconocen la propiedad sobre el terreno, es decir, en la actualidad, la formalización no incluye la inscripción de las edificaciones que puedan existir sobre él.

Es importante tener en cuenta que, la formalización de la edificación sirve como instrumento para la posterior inscripción e independización de las unidades inmobiliarias construidas sobre el mismo (departamentos), así como para la adecuada asignación de titularidad respecto de éstas.

El paso siguiente al proceso de titulación y registro del terreno en posesiones informales –y en todo tipo de predios, independientemente del lugar de ubicación- es la continuidad de la inscripción de los actos y contratos que se generen respecto de dichos predios;  como por ejemplo, las transferencias por compra venta o los anticipos de legítima (herencia adelantada por los padres, y que suele utilizarse mucho para proveer a los hijos de una vivienda), las garantías hipotecarias; o, en su caso la inscripción de las modificaciones físicas sobre el inmueble y que tienen relevancia jurídica, tales como: la inscripción de las edificaciones en propiedad horizontal, con la delimitación respectiva de los departamentos que la conforman, áreas comunes y el reglamento interno que regirá las relaciones entre los condóminos, las subdivisiones o acumulaciones de predios.

La inscripción en el registro de dichos actos jurídicos o modificaciones físicas del predio, sería algo rutinario en la medida que exista una cultura registral; sin embargo, ello no es así, lo que origina una nueva situación de informalidad. En consecuencia, resultaría relevante contar con mecanismos que permitan su consolidación.

La generación de nuevas costumbres suele estar asociada a la existencia de incentivos, positivos o negativos, como lo fue en su momento las multas implementadas por el no uso del cinturón de seguridad en los vehículos (incentivo negativo), o la campaña para reducir el consumo de luz bajo el lema de “Luz que apagas, luz que no pagas” (incentivo positivo).

En el caso de la formalización de la propiedad y la importancia de mantener actualizada dicha información, en el tiempo, el Estado no ha evaluado el beneficio que esto conlleva; por lo que no pasa nada si no se registra una compra venta o una edificación ya existente, pues el sistema de transferencia es consensual y no es necesario registrar dicha transferencia para que se considere propietario al comprador.  Existe un incentivo a medias para la inscripción, como es la regla de preferir al propietario que ha inscrito su compra venta, en caso de ventas simultáneas del mismo bien. (Concurrencia de acreedores, art. 1135 del Código Civil Peruano).

Podríamos señalar que, luego del proceso de titulación y registro realizado por el Estado Peruano, estamos ante una nueva situación de informalidad, vinculada con la falta de inscripción de las transferencias o modificaciones físicas realizadas en las viviendas de las antiguas posesiones informales y, por qué no decirlo, de las habilitaciones urbanas que “nacieron” en la formalidad.  Una evaluación en campo realizada por Cofopri, en el año 2017, respecto del estado de formalización de edificaciones en una posesión informal, cuyos títulos se entregaron en el año 2000, refleja que solo el 20% había registrado su edificación, luego de 20 años de haber sido formalizado el terreno; es decir, a un promedio de 1% al año.  Si seguimos ese ritmo promedio, volveremos al estado de informalidad que generó la creación de un organismo estatal de formalización, dando lugar a un círculo vicioso de atraso y nulo desarrollo del mercado inmobiliario formal.

  1. Déficit de vivienda y propuestas de solución para la generación de nuevo suelo urbano.

De acuerdo al marco constitucional peruano, el Estado cumple un rol subsidiario en la economía y, por tanto, no interviene en aquellas actividades empresariales donde existe una oferta o actividad del sector privado, conforme se encuentra regulado en el artículo 60 de la Constitución Política del Perú, según el cual “(…). Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (…)“.

En teoría, existe una oferta privada de vivienda para que los ciudadanos en el Perú puedan adquirir una propiedad predial,  que se vio impulsada por el Estado con el incentivo para mayor acceso a este tipo de vivienda a través del Fondo Mi Vivienda o programas como Techo Propio; sin embargo ese esfuerzo resulta insuficiente ante la creciente demanda de nuevas viviendas.

Zoe Elena Trohanis, especialista del Banco Mundial, en el mes de agosto de 2017, nos brindó una mirada general sobre el tema, al señalar que “Entre los años 1999 y 2014, el Gobierno peruano ha invertido 3300 millones de dólares en sus programas de vivienda. Sin embargo, aún se necesitan 1,3 millones de viviendas nuevas para cerrar el déficit habitacional del país, cifra que no incluye las necesidades de vivienda creadas por el fenómeno El Niño del 2017. Esta gran demanda representa un desafío importante en materia de políticas públicas para los gobiernos nacional y locales, así como una oportunidad para promover la industria de la construcción y apalancar a las instituciones financieras existentes con la finalidad de edificar viviendas adicionales y estimular el crecimiento del mercado.

¿Por qué es tan fuerte la escasez de viviendas asequibles en el Perú? ¿En qué se diferencia el Perú de otros países en este aspecto? Algunos de los factores que influyen en el déficit de vivienda son los siguientes:

  • La política de viviendas asequibles aún no está totalmente desarrollada.
  • Hay pocos incentivos para construir nuevas viviendas asequibles.
  • Las viviendas ya construidas tienen altos precios.
  • Aún se requieren herramientas de planeamiento urbano que tengan impacto en la gestión del suelo, es decir, se carece de capacidad para adecuar suficientes terrenos con acceso a servicios e infraestructura que puedan utilizarse para viviendas”[10].

La citada especialista, considera que “las 150,000 viviendas sociales planteadas por el gobierno para los próximos cinco años definitivamente contribuirán a reducir el déficit de vivienda social. Políticas como Techo Propio y el Fondo Mi Vivienda han resultado de gran importancia para el Perú y son parte de la solución, pero aún queda camino por recorrer”.  (subrayado y negrita nuestro)

Si se toma en cuenta el volumen de viviendas deficitarias y el ritmo de oferta de vivienda social, notaremos que la brecha del déficit en lugar de disminuir se incrementaría, año tras año.  El mayor problema es la falta de suelo urbanizable con fuente de agua cercana para desarrollar grandes proyectos inmobiliarios que ayuden a satisfacer esta demanda, por lo que una solución sería el crecimiento vertical de la ciudad y la generación de nuevo suelo, a partir de edificaciones que permitan la construcción de mayores volúmenes de departamentos para vivienda social.

Resultaría importante sacar lecciones de la oferta privada de viviendas para sectores económicos y sociales con mayor capacidad de pago.  En estos casos, ante la falta de terreno, el promotor inmobiliario adquiere una o más casas – de preferencia antiguas, colindantes y con la mayor área posible- y sobre el terreno  resultante, luego de su demolición, construye un edificio de departamentos, pagando al propietario del suelo, una parte en dinero y otra en unidades inmobiliarias, de tal forma que el propietario del suelo mantiene un lugar donde vivir y, además, tiene un capital líquido disponible.

¿Puede el Estado promover que actores privados realicen similares actividades en los predios formalizados en posesiones informales?

Del 100% de propietarios formalizados, un porcentaje aún mantiene el terreno con una construcción precaria por falta de capital; sin embargo si este propietario tuviera opción para mejorar la construcción y acceder a una vivienda digna lo haría, en la medida que la propuesta le resulte atractiva social y económicamente; por esta razón, si una política estatal promoviera la adopción de estas prácticas para la construcción de vivienda social, en la que el privado asume los costos para la obtención del terreno y el consentimiento del propietario, el Estado podría incentivar la construcción de vivienda social, garantizando un precio mínimo por unidad inmobiliaria que sustente la ganancia privada.  De esta forma, las unidades inmobiliarias excedentes podrían ser destinadas a vivienda social, priorizando la reubicación de las familias en riesgo social (ancianos, personas con incapacidad u otras que se identifique), así como para la reubicación de las familias que se encuentran en zonas de riesgo por desastre (ubicadas en zonas de lecho de río seco, zonas de huaycos, etc. o, las que hayan perdido su vivienda por algún desastre natural).

  1. Informalidad en las construcciones existentes: Riesgo alto ante desastres.

Aprovechando la geografía plana y la poca o nula planificación, el desarrollo urbano en Lima fue masivo, horizontal y, en su mayoría, desordenado.  Las tierras eriazas de propiedad del Estado fueron invadidas y las de cultivo, poco a poco, fueron urbanizándose formalmente o, en otros casos, también siendo informalmente ocupadas, por agrupaciones de familias que se asociaban con fines de vivienda.

Las políticas públicas a través de la legislación en materia de saneamiento de propiedad, distaban mucho de dar una solución a la creciente demanda de vivienda, que terminó por convertirse en un problema social, que los propios afectados buscaron solucionar fuera del marco legal y positivo.

Las invasiones de estos terrenos dieron paso a la autoconstrucción de viviendas, que sirven de morada a miles de familias, cuyos hogares y proyectos de vida se forjaron con el esfuerzo conjunto de todos integrantes.  No obstante ello, la demanda de vivienda es cíclica y la oferta privada no alcanza para cubrir las necesidades de las nuevas generaciones, debido al elevado precio final de las unidades inmobiliarias existentes en el mercado, si se tiene en cuenta el ingreso promedio de los ciudadanos en el país.

Con menos terrenos disponibles para urbanizar, el incremento de los precios es una consecuencia normal de las leyes de mercado.  Asimismo, las continuas invasiones, limitaron la disponibilidad de terrenos para nuevos asentamientos; sin embargo, aún permanecían libres algunas zonas de riesgo, como los cerros, con sus laderas empinadas y cimas, las cuales, paulatinamente, han venido siendo tomadas.  De igual manera, algunos pobladores se han asentado en lechos de ríos secos o de huaycos en época de lluvias, así como otras zonas de fácil vulnerabilidad y de alto riesgo (tierras arenosas, o formaciones con rellenos de construcción o sanitarios), etc.

En el año 2017, el fenómeno natural denominado “El Niño Costero”, afectó severamente las ciudades del norte del país, especialmente, las ubicadas en las regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad, entre otras ciudades de 8 regiones[11].  ¿Se imaginan el grado de afectación que se hubiese generado si las lluvias e inundaciones que soportaron estas regiones norteñas, cayeran sobre Lima? O, si en un futuro, más o menos cercano, ¿un gran terremoto afectara la ciudad capital?[12].

Los datos emitidos por especialistas vinculados con la construcción, señalan que alrededor del 70 a 75% de las construcciones en el país son informales, como lo testimonian el presidente de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI Perú) Marco del Río[13] y el  presidente de la Cámara Peruana de la Construcción- CAPECO, Enrique Espinoza[14].

Ahora bien, ¿cuántas de las construcciones informales en Lima, se encuentran en condiciones de soportar un terremoto de grado 7[15] o más, que puede llevar daños mayores en extensas zonas?

De acuerdo a cifras estimadas, los daños podrían alcanzar a medio millón de viviendas y dejar, al menos, 50,000 personas fallecidas. Ante tal escenario hipotético, sería bueno recordar lo sucedido en el mes de julio de 2017, tras la caída de un autobús en el cerro “San Cristobal”, los 24 heridos del accidente fueron llevados a distintos hospitales y clínicas privadas[16] porque no había capacidad operativa para atenderlos en un solo centro de salud.  Podemos, entonces, fácilmente imaginar el caos que surgiría ante un evento catastrófico de tal magnitud y que los expertos suelen advertir regularmente.

  1. El catastro como herramienta para la acción en la prevención de desastres.

Todos estamos en la capacidad de observar y darnos cuenta de los riesgos que presentan las construcciones rudimentarias en las posesiones informales en Lima o las edificaciones antiguas en el centro de la ciudad, que al no ser reforzadas, incrementan el riesgo latente de daños. Acciones efectivas para iniciar labores de prevención, se encuentran asociadas a la identificación de los predios vulnerables y el tipo de mejora o reforzamiento que deberían tener para generar, al menos, una parte segura en el inmueble que proteja la vida de sus ocupantes.

De acuerdo a una nota del diario “El Comercio” del 17 de mayo de 2019, citando al “(..) Índice de Riesgo de las Ciudades 2015-2025 del mercado inglés de seguros Lloyd’s (Londres) -vigente a la fecha-, las pérdidas económicas en la capital superarían los US$35.530 millones por un terremoto de gran magnitud. Así, la capital peruana es la urbe con más amenaza de pérdidas frente a terremotos entre 301 ciudades. Esta cifra no considera los daños ante un eventual tsunami provocado por el sismo”[17]. (resaltado nuestro).

Como se aprecia, los estimados no son alentadores y deberían servir como incentivo para la ejecución de políticas públicas efectivas, orientadas a reducir el impacto en vidas humanas y bienes materiales.

En las Actas de la Tercera reunión de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Conferencia Mundial sobre Reconstrucción, realizada en Ginebra, Suiza 8 al 13 de mayo de 2011, la Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y Presidenta de la tercera reunión de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres, Asha-Rose Migiro, señaló una verdad propia de las personas que se proyectan hacia el futuro y no buscan el aplauso fácil, al afirmar categóricamente: “Las labores de prevención, tan meticulosas, nunca ocuparán tantas portadas como los devastadores golpes de la Madre Naturaleza. Pero nosotros no buscamos portadas; nuestro imperativo es ofrecer seguridad y protección a las personas más vulnerables del mundo. Los desastres no van a dejar de producirse. La moral y el sentido común nos obligan a hacer todo lo que esté en nuestra mano para estar preparados cuando se produzcan”[18].

De otro lado, Sri Mulyani Indrawati, Directora Gerente del Banco Mundial, dejó en claro la importancia de las políticas de prevención de desatres, al declarar lo siguiente: “(…) La prevención de los desastres es muy rentable, tanto por las vidas que se salvan como por la protección de los presupuestos; mejor aún, rara vez tiene un precio superior. Asimismo, las medidas de mitigación de bajo coste pueden resultar muy eficaces. (…).[19]

Frente a ello, cabría meditar y respondernos a las siguientes interrogantes: ¿El Estado debería intervenir con políticas púbicas que incentiven la ejecución de actividades orientadas a mitigar los riesgos y reducir el impacto negativo que podría tener un evento catastrófico? o ¿debería permanecer como espectador insensible hasta que ello ocurra?

Los esfuerzos mundiales se encuentran encaminados a reducir los riesgos de desastres frente al incesante crecimiento de las ciudades y el cambio climático; ya existen propuestas de acciones que involucran a las autoridades, sector privado y población afectada.  En ese propósito, considero que el paso inicial y fundamental, es obtener, mediante un prolijo trabajo en campo, la información total e individualizada del estado real de las edificaciones, a través del levantamiento catastral.

El catastro, como inventario técnico-especializado de los bienes inmuebles, permite obtener datos reales de la ubicación del predio, sus características físicas como: el área, linderos y medidas perimétricas, la edificación existente y el tamaño de la misma, así como el material utilizado para su construcción, así como identificar a los titulares registrales, los propietarios no inscritos o los posesionarios de las unidades inmobiliarias, el uso que tiene cada una de estas unidades inmobiliarias; resultando como dato adicional e importante para los efectos del desarrollo preventivo propuesto, las condiciones de la construcción, de tal forma que se pueda recoger información técnica respecto a la estructura de la edificación y si esta cuenta con el soporte técnico y edificatorio necesario para soportar un evento catastrófico (terremoto o lluvia intensa) y si se encuentra en zona de riesgo (mitigable o no); teniendo como resultado un catastro positivo (de construcciones con capacidad para soportar eventos catastróficos) y un catastro de contingencia (con información de los predios que requieren ser reforzados). En este último caso, con base en la información obtenida, los refuerzos del predio podrían ser costeados por el propietario o interesado, con la asistencia técnica de profesionales, que podrían ser, parcialmente, financiados por el Estado, como parte de su política de prevención, si se tiene en cuenta que, en promedio, por cada sol que se gasta en prevención, posteriormente se ahorra 4 en el proceso de reconstrucción.

Los procesos de reforzamiento de las edificaciones, se podrían llevar a cabo, aplicando economías de escala para reducir los costos finales, sin que ello signifique un detrimento en la calidad de la intervención.  Es más, el mejor auditor para la calidad del reforzamiento sería el propio poblador interesado, a quien se le podría enviar la información de la intervención, a través de los medios que la tecnología pone al alcance (correo electrónico, redes sociales, etc).

Actualmente, se cuenta con propuestas para el reforzamiento de viviendas y una de las más completas es la expuesta por el Ing. Julio Kuroiwa H., como parte de su estudio “Desarrollo de Políticas para Enfrentar el Riesgo Sísmico”, en la que expone: “En la actualidad el Perú cuenta con políticas y herramientas para reducir sustancialmente las pérdidas humanas y económicas que originan los desastres causados por sismos, tsunamis, inundaciones y huaicos. 1.Política de Estado 32da (P.E. 32da): Gestión de Riesgo de Desastres. Aprobada en Palacio de Gobierno, por unanimidad por Acuerdo Nacional, el 17 de diciembre de 2010. 2.Según el D.S. PCM Nº 111 del 1º de Noviembre de 2012, la P.E. 32da es de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios del gobierno central y gobiernos regionales y locales (…).

Si a ello le agregamos el rol articulador del Estado, como promotor de la acción privada para el reforzamiento masivo de las viviendas, con el otorgamiento de incentivos directos, no solo se tendría la ejecución de acciones para mitigar riesgos, sino también se incrementaría la actividad de la construcción, con el impacto positivo, adicional, en la generación de nuevas fuentes de trabajo temporales que, incluso, podrían emplear a los mismos beneficiarios de las acciones de prevención; consecuentemente, se desarrollaría una política de ganar-ganar, donde el Estado, el privado y el poblador, ganan.

  1. Predios en zonas de riesgo y otros que no pueden ser formalizados

Una tarea nada grata, pero necesaria, es explicar y concientizar a la población que ocupa predios en zonas de riesgo no mitigable o que ocupan lugares históricos o protegidos por ley, que no pueden ser materia de formalización y titulación y, por tanto, deben abandonar dichos predios, ya sea en forma directa o mediante reubicación con incentivos.

El Estado, a través de la Ley N° 30645, Ley que modifica la Ley 29869, Ley de Reasentamiento Poblacional para zonas de muy Alto Riesgo No Mitigable”, dispuso en su artículo 4°: “Declárase como zona intangible e inhabitable aquellas áreas que se encuentren en condición de riesgo no mitigable, por lo que está prohibido el otorgamiento de titularidad y dotación de servicios públicos”.

Para estos casos, se ha previsto el acceso a los programas que promueve el Estado, como son: El Bono Familiar Habitacional, Bono de Atención Extraordinaria o algún otro programa habitacional que el Estado desarrolle para llevar a cabo esta reubicación.  En este último caso, volvemos a plantear la generación de nuevo suelo urbano, a partir de la construcción de vivienda vertical en posesiones formalizadas, que podría ser una alternativa de solución para reubicar a estas familias.

En la medida que la política pública sea ambiciosa y busque promover la construcción, no solo de las 150,000 nuevas viviendas proyectadas para el quinquenio de gobierno 2016–2021, el Ejecutivo tendría claro que con la intervención, únicamente del 5%, de los más de 2.5 millones de terrenos formalizados por Cofopri, se podría obtener, en promedio, por cada terreno, 5 nuevas unidades inmobiliarias (departamentos de 60 m2), lo que daría como resultado más de 600,000 unidades aptas para vivienda, las cuales podrían ser ofrecidas a la, cada vez más, creciente demanda por parte de la población.

*Abogado por la UNMSM y egresado de la Maestría en CC.PP. de la PUCP. Ex Director Ejecutivo de COFOPRI,  ha sido Registrador Público y Gerente Legal de SUNARP.

[1] https://www.cofopri.gob.pe/prensa/noticias/cofopri-entrego-titulo-de-propiedad-n-2-575-000-en-puente-piedra/.  Tomado el 14.06.2019.   El 10 de abril de 2018, Cofopri entregó el título 2 575 000 en el distrito de Puente Piedra – Lima.

[2] Conforme a lo dispuesto en el art. 8 del D.S. N° 006-2006-Vivienda, se titula lotes cuya ocupación se efectuó con posterioridad al 22 de marzo de 1996 y hasta el 31 de diciembre de 2004.

[3] https://es.scribd.com/document/349964358/El-Otro-Sendero-Hernando-de-Soto.  Tomado el 15.06.2019 a las 18.45.

[4] Cofopri se creó mediante Decreto Legislativo N° 803 del 22 de marzo de 1996.

[5] El artículo 1135 del Código Civil (Concurrencia de acreedores de bien inmueble) establece que “Cuando el bien es inmueble y concurren diversos acreedores a quienes el mismo deudor se ha obligado a entregarlo, se prefiere al acreedor de buena fe cuyo título ha sido primeramente inscrito o, en defecto de inscripción, al acreedor cuyo título sea de fecha anterior. Se prefiere, en este último caso, el título que conste de documento de fecha cierta más antigua”

[6] Ronaldo Coase. “El problema del costo social”. Pag.98.  Tomado de: https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20160303/asocfile/20160303184107/rev45_coase.pdf. El 15/06/2019 a las 23.55

[7] El art.  949 del Código Civil establece que “La sola obligación de enajenar un inmueble determinado hace al acreedor propietario de él, salvo disposición legal diferente o pacto en contrario”.

[8] El artículo 947 dice que “la transferencia de propiedad de un bien mueble se efectúa con la tradición a su acreedor”.

[9] Avendaño Jorge. Themis, N° 48, 2004. “Los Derechos Reales en la Católica”. Tomado de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/9605/10011

[10] Zoe Elena Trohanis.  Tomado de: https://blogs.worldbank.org/es/latinamerica/el-reto-de-construir-m-s-viviendas-asequibles-en-el.  El día 17.jun.2019.

[11] El Fenómeno El Niño Costero – FEN, del año 2017,  afectó a las regiones de  Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Lima,  Huancavelica, Junín, Ica, Ayacucho, Apurímac y Arequipa.

[12] El último gran terremoto que afectó Lima se produjo el 28 de octubre de 1746

[13] https://andina.pe/agencia/noticia-vivienda-3-cada-4-casas-se-construyen-peru-son-informales-733681.aspx. Tomado el 27/05/2019

[14] https://rpp.pe/economia/economia/capeco-el-70-de-viviendas-en-lima-son-construidas-sin-normas-tecnicas-noticia-1078934.  Tomado el 27/05/2019

[15] https://es.wikipedia.org/wiki/Escala_sismol%C3%B3gica_de_Richter. Tomado el 15.jun.2019.

[16] https://elcomercio.pe/lima/minsa-hospitales-encuentran-heridos-accidente-cerro-san-cristobal-440968.  Tomado el 17.jun.2019.

De acuerdo a dicho diario, se trasladó a 4 heridos desde el cerro San Cristóbalal Hospital Nacional Arzobispo Loayza, 5 al Hospital Hipólito Unanue, 4 a la Clínica Mesón de Sante de Lince y 3 a la Clínica Internacional. Además, tres personas que resultaron heridas tras el accidente en el cerro San Cristóbal fueron llevadas al Hospital de Emergencias Grau, 3 al Hospital Dos de Mayo y 3 al Hospital Nacional Daniel Alcides Carrión.

[17] https://elcomercio.pe/peru/lima-tendria-perdidas-superiores-us-35-mil-millones-terremoto-magnitud-8-5-lloyds-sismo-noticia-ecpm-254500. Tomado el 17.jun.2019. (escrito por Luis García Bendezú)

[18] https://www.unisdr.org/files/22420_gpesp.pdf. Tomado el 15.jun.2019 Pág, 6

[19] https://www.unisdr.org/files/22420_gpesp.pdf. Tomado el 15.jun.2019 Pág. 7

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